• BIST 107.763
  • Altın 151,770
  • Dolar 3,7007
  • Euro 4,3511
  • İstanbul 18 °C
  • Ankara 11 °C

Hükümet Sistemleri ve Çift Başlılık Sorunu

Hükümet Sistemleri ve Çift Başlılık Sorunu
PROF. DR. ERGUN ÖZBUDUN, yazdı; Hükümet sistemleri ve çift başlılık sorunu

ERGUN ÖZBUDUN*

Önümüzdeki dönemde gündeme geleceği anlaşılan yeni anayasa tartışmalarının önemli bir boyutunu, hükümet sistemi konusunun oluşturacağı açıktır. 

Sayın Cumhurbaşkanının uzun zamandan beri bir başkanlık sistemine taraftar olduğu bilinmektedir. Ancak son zamanlarda bunun yanında, yarı-başkanlık ve partili cumhurbaşkanı seçeneklerinin de tartışılabileceğini ifade etmiştir. Sayın Başbakan da son günlerdeki bir demecinde diğer sistemlerin de tartışılabileceğini söylemekle birlikte, kişisel tercihinin, “başkanlık sisteminin yönetim biçimi olarak ele alındığı bir anayasa” olduğunu ifade etmiştir (Hürriyet, 17 Aralık 2015).

Her iki devlet adamının, 1982 Anayasasının kurduğu hükûmet sisteminin niçin değiştirilmesi gerektiği hususunda verdikleri gerekçe, bu sistemin yürütme organında “çift başlılık” yaratmasıdır. Sayın Davutoğlu bunu, kamu hukukunun çok temel bir ilkesi olan, yetki ve sorumluluğun paralelliği çerçevesinde açıklamaktadır: “Bunun en fazla ağırlığını hisseden benim herhalde. Çünkü hukuken sorumlusunuz. Alınan her kararın hesabı Başbakanlık makamı tarafından verilir... Peki bugün ne oluyor? Biz Cumhurbaşkanımızla istişare ederek yapıyoruz. Siyasi sorumluluk birlikte. Fakat böyle bir dengesizlik olduğunu herkesin görmesi lâzım... Hukukî sorumluluk kimdeyse, yetki de onda olmalı. Sorumluluk ve yetki arasında karmaşa ortadan kalkmalı.” Tabiî, Sayın Başbakan açıkça ifade etmiş olmamakla birlikte, yetki ve sorumluluğun paralelliği ilkesinin zorunlu bir sonucu da, yürürlükteki Anayasaya göre hukuken ve siyaseten sorumsuz olan Cumhurbaşkanının aynı zamanda yetkisiz olması gerektiğidir.

Yürürlükteki Anayasamızın ne ölçüde bir “çift başlılık” ya da “karmaşa” potansiyeli taşıdığı konusunu daha sonra ele almak ümidiyle, iktidar çevrelerinin ona alternatif olarak önerdikleri başkanlık, yarı-başkanlık ve partili cumhurbaşkanı sistemlerindeki durumu incelemekte yarar vardır.

Başkanlık, tek adam sistemine dönüşebilir

Yasama ve yürütme kuvvetlerinin sert şekilde ayrıldığı, başkan ve yasama organının halk tarafından ayrı ayrı ve sabit süreler için seçildikleri ve bu süre içinde birbirlerinin hukukî varlıklarına son veremedikleri Amerikan tipi başkanlık sisteminde, yürütme organı içinde bir çift-başlılık elbette söz konusu olamaz. Çünkü başkan, yürütme yetkisinin tek sahibidir. Bu sistemde ne başbakanlık makamı, ne de kolektif bir karar organı olarak bir bakanlar kurulu mevcuttur. ABD'de başkanın yardımcısı konumunda olan ve atanma ve azilleri tamamen başkanın iradesine tâbi bulunan kişiler de, bakan değil, “sekreter” olarak adlandırılırlar.

Bu sistemde yürütme organı içinde bir çift-başlılık olması, elbette tasavvur bile edilemez. Buna karşılık, yasama ve yürütme arasındaki sert ayrılık, özellikle bu iki organın farklı partilerin kontrolünde olduğu durumlarda, çözülmesi imkânsız çatışma ve tıkanmalara yol açabilir. Başkana muhalif bir yasama organı çoğunluğu, başkanın politikalarının gerçekleştirilmesi açısından zorunlu olan kanunları çıkarmayabilir. Daha da ötesi, başkanın bütçesini reddetmek suretiyle bütün devlet faaliyetlerinin durmasına yol açabilir. Nihayet, ABD'de başkanın yapacağı bütün önemli federal atamalar, Senato'nun onayına tâbidir. Başkanlık sisteminde bu tür tıkanmaları çözecek hukukî bir mekanizma yoktur. ABD'de bu sistemin 200 küsur yıldır nisbeten ârızasız olarak işlemesinin sırrı, Amerikan siyasal partilerinin gevşek yapılı, adem-i merkeziyetçi, pragmatik, uzlaşmacı, disiplinsiz ve ideolojik yaklaşımlardan uzak karakterleridir. Buna rağmen ABD'de de, son dönemlerde bütçenin reddi olayında görüldüğü gibi, benzer durumlar yaşanmıştır. Toplumun daha derin çizgilerle bölünmüş ve kutuplaşmış olduğu, partilerin ideolojik ve disiplinli kuruluşlar oldukları ülkelerde bu krizlerin çok daha aşılmaz nitelikte olacakları açıktır.

Başkanlık sisteminin başka bir sakıncası, güçlü denge ve denetim mekanizmalarının bulunmadığı bir ülkede bu sistemin kolayca bir “tek-adam” yönetimine dönüşme potansiyelidir. Sayın Davutoğlu, tercih ettiği başkanlık sisteminin, “insan hak ve özgürlüğüne dayanan, güçler ayrılığı prensibini esas alan” bir sistem olması gerektiğini ifade ederken, bir anlamda, bu tehlikeye işaret etmiş olmaktadır. Türkiye'nin mevcut şartları içerisinde bunun nasıl sağlanabileceği, burada tartışmasına girmeyeceğim ayrı bir sorudur.

YARI BAŞKANLIK, ÇİFT BAŞLILIK POTANSİYELİNİ YÜKSELTİR

Yürürlükteki anayasal sisteme bir alternatif olarak sunulan yarı-başkanlık sistemi ise, iktidar çevrelerinin iddiaları hilâfına, çift-başlılık potansiyelini en yüksek düzeye çıkaran bir sistemdir. Çünkü bu sistemde ikilik, yürütmenin bizatihî kendi içinde mevcuttur. Yürütme yetkisi, halkça seçilen ve önemli anayasal yetkilere sahip olan bir cumhurbaşkanı ile, parlamentoya karşı sorumlu olan bir başbakan ve bakanlar kurulu arasında paylaşılmaktadır. Burada, Türkiye'de sık sık düşülen bir yanılgıya işaret etmek gerekirse, cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi, tek başına, bir rejimi yarı-başkanlık sistemi olarak nitelendirmeye yetmez. Bunun yanında, cumhurbaşkanının, yürütme alanı da dahil olmak üzere, önemli anayasal yetkilere sahip olması da gerekir. Nitekim 1958 Fransız Anayasasına göre Cumhurbaşkanının, Bakanlar Kuruluna başkanlık etmek, bazı kanunları halkoylamasına sunmak, tamamen kendi takdiriyle Millet Meclisini feshetmek, bazı yüksek kamu görevlilerini atamak, belli durumlarda gene tamamen kendi takdiriyle olağanüstü hal ilân etmek ve başkomutanlık görevini yerine getirmek gibi önemli yetkileri vardır (Ay, m. 8-19). Bu sistem, Cumhurbaşkanı ile Millet Meclisi çoğunluğunun aynı parti veya aynı siyasal eğilime mensup olması durumunda nisbeten uyumlu işleyebilirse de, aksi ihtimalde ciddî tıkanıklıkların ve anayasal krizlerin ortaya çıkabileceği açıktır. Nitekim Beşinci Cumhuriyet tarihinde “birlikte yaşama” (cohabitation) adı verilen bu durum iki defa ortaya çıkmış ve Cumhurbaşkanının kendisini daha geri plâna çekme ferasetini göstermesi sayesinde, ciddî bir anayasa krizine yol açmamıştır. Ancak, bölünme çizgilerinin daha derin, siyasetin daha kutuplaşmış olduğu ülkelerde anayasal kriz potansiyelinin çok daha yüksek olacağı açıktır.

Öte yandan, cumhurbaşkanının halkça seçildiği, fakat anayasal yetkilerinin esas itibariyle sembolik ve temsilî hususlarla sınırlı olduğu, Avusturya, Finlandiya, İrlanda, İzlanda gibi ülkeler, yarı-başkanlık sistemi değil, parlamenter rejim kategorisine girerler. Dolayısıyla bu ülkelerde, yarı-başkanlık sistemine özgü yetki karmaşasının yaşanması beklenemez.

Nihayet, iktidar çevrelerince üçüncü alternatif olarak sunulan partili cumhurbaşkanı seçeneğinin, rejimin tipini belirlemekte hiçbir rolü yoktur. Birkaç yıl önceki bir makalemde (“Cumhurbaşkanının Parti Üyeliği”, Star Açık Görüş, 17 Haziran 2012) belirttiğim gibi, Batı parlamenter cumhuriyet anayasalarında, cumhurbaşkanının, ister halkça, ister parlamento tarafından seçilsin, bir siyasi parti üyesi olmasını yasaklayıcı bir hüküm yoktur. Aslında, cumhurbaşkanının parlamento tarafından seçildiği parlamenter cumhuriyetlerde bile, cumhurbaşkanının hemen daima bir siyasî parti üyesi olduğu görülmektedir. Bunu da, siyasî hayatın doğal akışının bir sonucu olarak görmek gerekir. Bir parlamentonun tamamen siyaset-dışı bir kişiyi cumhurbaşkanı seçmesi, ancak çok istisnaî ve olağan-dışı durumlarda söz konusu olabilir. Cumhurbaşkanın halkça seçildiği durumlarda, geniş çaplı bir seçim kampanyası organizasyonu gerekliliği, adayların bir parti üyesi olma zorunluluğunu bir kat daha arttırmaktadır. 1961 ve 1982 Anayasalarındaki bu yasaklayıcı hüküm, Türkiye'nin kendisine özgü şartlarının ve bu anayasaların yazımına hâkim olan vesayetçi zihniyetin ürünüdür ve pratikte de pek anlam taşıdığı söylenemez. Ancak, önemle belirtmek gerekir ki, bir hükümet sisteminin niteliğini belirleyen, cumhurbaşkanının seçim şekli veya onun partili olup olmaması değil, anayasal yetkilerinin kapsamıdır. Dolayısıyla Anayasamızdan bu yasak kaldırılsa bile, bunun rejimin işleyişi üzerinde hiçbir etkisi olmayacaktır.

Klasik parlamenter sistem alternatif olabilir mi?

Cumhurbaşkanının da, Başbakanın da şikâyet ettikleri temel husus, yürütmede çift-başlılık, yetki karmaşası ve yetki ve sorumlulukta paralelliğin mevcut olmaması ise, bunu ortadan kaldırmanın en garantili yolu, klâsik parlamenter modeli benimsemektir. Amerika'yı yeniden keşfetmeye gerek yoktur. Parlamenter sistem, devlet başkanının, ister monark ister cumhurbaşkanı olsun, ancak sembolik ve temsilî yetkilere sahip olduğu; yürütme gücünün hukuken ve fiilen parlamentoya karşı sorumlu olan bir başbakan ve bakanlar kurulunun elinde toplandığı bir rejimdir. Keza parlamenter rejimlerde devlet başkanının siyasî ve görevlerine ilişkin hususlarda cezaî sorumsuzluğu, aynı zamanda onun yetkisizliği anlamına gelmektedir. Bu itibarla, yürütmenin bu iki unsuru arasında bir yetki çatışması ya da yetki karmaşası olabileceği düşünülemez. Öte yandan, bakanlar kurulu siyaseten parlamento çoğunluğunun bileşimini yansıttığına göre, yasama ile yürütme arasında da bir çatışma beklenemez. Eğer hükümetin arkasındaki parlamento çoğunluğu, iktidar partisinden bir kopma ya da iktidar koalisyonunun bozulması gibi nedenlerle değişirse, o hükümet bir güvensizlik oyuyla düşürülür ve yeni oluşan parlamento çoğunluğunu yansıtan yeni bir hükûmet kurulur. Dolayısıyla parlamenter rejim, gerek yürütme organı içinde, gerek yürütme ile yasama arasında kriz potansiyelini asgarîye indiren bir hükûmet sistemidir. İktidar partisinin yürürlükteki sistemden temel şikâyeti çift-başlılık ise, niçin parlamenter rejim alternatifine öncelik tanınmadığı ilginç bir soru olarak karşımıza çıkmaktadır.

*Prof. Dr., İstanbul Şehir Üniversitesi

Kaynak: Haber Kaynağı
  • Yorumlar 0
  • Facebook Yorumları 0
    UYARI: Küfür, hakaret, rencide edici cümleler veya imalar, inançlara saldırı içeren, imla kuralları ile yazılmamış,
    Türkçe karakter kullanılmayan ve büyük harflerle yazılmış yorumlar onaylanmamaktadır.
    Bu habere henüz yorum eklenmemiştir.
Diğer Haberler
Tüm Hakları Saklıdır © 2013 Baro Türk - Türk Hukuk Merkezi | İzinsiz ve kaynak gösterilmeden yayınlanamaz.
Haber Scripti: CM Bilişim